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什么是法官的“生存权”?

2018年01月09日08:50 东方法眼fazhi1234 评论字号:T|T

核心提示:法官有平等承办所在法院案件事务的权利

  《中华人民共和国法官法(修订草案)》以下简称《草案》已经向社会公开征求意见。[①]《草案》指出,法官法关于法官的权利义务、任职条件、选任机制、职业保障等很多内容,已经不能完全适应新形势新任务的发展需要,修改完善法官法是十分必要的。

  今天先说法官的权利。《草案》关于法官权利的规定,有所改动——增加了“休息和休假”的权利,以及“法律规定的其他权利”这样的兜底条款。除此之外,其它权利表述只字未改。

  《草案》第十条内容如下:

  第十条  法官享有下列权利:

  (一)履行法官职责应当具有的职权和工作条件;

  (二)依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉;

  (三)非因法定事由、非经法定程序,不被调离、免职、降职、辞退或者处分;

  (四)获得劳动报酬,享受保险、福利待遇;

  (五)人身、财产和住所安全受法律保护;

  (六)参加培训;

  (七)提出申诉或者控告;

  (八)休息和休假;

  (九)辞职;

  (十)法律规定的其他权利。

  建议此处增加一个法官“权利”作为第十条第(一)项,内容如下:

  (一)  法官有平等承办所在法院案件事务的权利;

  这一权利实质是受案机会均等,也可以说是很简单的“办案权”。

  那么,法官还没有“办案权”?办案的权利还需要上升为法律?笔者认为,需要;并且,这是法官最基本的权利,堪称“生存权”。为什么?

  如果法官没有权利办案,它就不是法官了。比如,法官从事书记员工作,从事其它司法行政类的工作,但是,还有法官职称,你说实质上这是不是法官?

  笔者认为,办案权是法官之所以是法官的基本特征,是法官这一职业区别于其它职业的专属性权利。如果不允许法官办案,实质上就是不允许其成为法官。不论工资待遇还是任免程序如何。换言之,即使工资级别,法官等级,人大任命如故,只要不允许办案,就难以成为法官。所以,办案权是法官的基本权利,应当置于所有权利之首。笔者戏称之为法官的“生存权”。

  当然,法官的人身、财产和住所安全受法律保护的权利也很重要。特别是,人身权或生命权受到侵害,也将严重危及法官的所有权利。不过,这种权利并不专属于法官。换言之,普通公民如果人身权或生命权受到侵害,也将严重危及个体的所有权利。在法官这个特殊的范畴,除却一般意义上的权利属性,相对于法官的特定权利,不得不说,办案权就是其“生存权”。故法官的办案权应当作为基本权利,作为处于基础地位的权利加以规定。

  法官有办案的权利,表面听起来有些滑稽。谁也没否定过法官有办案的权利啊!不过,现实表现却是一些法官左右另一些法官的办案权利。比如,有领导权力的法官不分案,不能正确的分案给另外的法官,这就是对另外法官办案权的侵害。你虽然是法官,我不分案给你办,实质就是让你没有办案权;案件不分给你办,自然是有领导职务或者是其它法官办,这就是法官“受案机会”的不平等。故,强调其现实针对性,应当从受案机会均等的角度申明或实质上承认法官的办案权。

  除了抽象的理论分析,笔者认为这一修改建议,有以下根据:

  一、事实根据

  在既往的法院现实中,屡屡发生剥夺法官审判事务权利的情况。比如,庭长不给审判员分案。所有案件事务自己承办;反而,安排审判员从事书记员等辅助或司法行政类事务。

  这自然是庭长权力的滥用。这种安排实质是庭长只承认自己是法官,视审判员为司法行政人员等。从德行的标准衡量,是很没有品格的职务行为。因为——如果你愿意办案,别人也愿意办,凭什么案子都你承办?不过是分案是庭长的权力,自然首先满足庭长的意愿而已。其实,仅此一项,这种类型的庭长即应禁止入额。这种人在政治素质、权力观念上绝对不合格。有了权力就任性,先满足自己的欲望,权力是什么?是你的私人物品吗?事实是,这种庭长滚滚入额;不被分案的审判员,则因为没有受案机会,审判业绩等完全处于劣势,难以入额。这种“体制不公平”,不过是寄身权力的利益之争。它说明一个问题,那就是,法官受案机会不平等是有事实根据的,在纯“原始的生态下”,它已经现实存在。

  庭长如何分案在没有任何规制的情况下,自然是庭长“自我决定”的事务。由此发生侵害庭内审判员办案权的事情,不但说明庭长的素质;同时说明,法官有没有权利同等承办所在法院案件是一个基本问题。

  除了这种滥权和任性的侵害法官办案权,还有“合法合理合规”的剥夺法官办案权的情形。比如,法院安排某法官从事审判管理或其它司法行政类工作,却不安排其承办案件。这种情况,法官一般要服从所在法院所谓的工作安排。特别是非领导职务的法官,一般不能提出我是法官,你不能安排我从事非法官类的工作之类的诉求。凡是“非本人意愿”被领导安排在研究室、政工科、鉴定中心、办公室等等非业务部门却有审判资格的法官,皆属此种情形。这种安排在现体制下,虽然不能界定为非法或违规,但是,的确是剥夺法官办案权的工作安排。也说明,法官的办案权问题具有现实根据,而且具有一定广泛性,需要郑重对待。

  当然,说得再远点,比如未入额法官不办案,使法官的工作受到“严重影响”,往往处理或安排的却很清淡。这都说明我们对法官办案权的重视远远不够。

  故,从现实出发,法官的办案权应当上升为法律。或者说,这一法律议案有充分的现实根据。

  二、宪法根据

  《宪法》第四十二条第一款规定:中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。

  其实,法官的“劳动”就是办案。因此,法官有办案的权利和义务是很自然的事情。

  公民有劳动的权利和义务,对法官来讲,就是有办案的权利和义务。从权利分析,法官的办案权不能剥夺。故,办案权规定为法官的基本权利符合宪法精神。

  “法官有平等承办所在法院案件事务的权利”,直接否定一些法官剥夺或影响另一些法官办案权的问题。如果一些法官可以承办所在法院案件,或者仅这些法官可以承办,另一些法官则不能承办所在法院的案件。相对于另一些法官,就是没有办案权。故受案机会不平等,实质就是办案权的问题。这一建议条款虽然从受案机会平等的角度表述,实质就是剑指受案机会不平等对另一些法官办案权的影响。故,基本问题就是办案权。

  《宪法》第五条第三款规定:一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。《法官法》创设法官的办案权,本身与宪法不存在抵触的问题。这一修改建议有《宪法》根据,被现行《宪法》所允许。

  三、政策依据

  (一)从法院有权到法官有权。

  2016年7月21日中共中央办公厅、国务院办公厅关于《保护司法人员依法履行法定职责规定》第三条规定:任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。人民法院、人民检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求。

  更有媒体解读为不得安排法官扫大街、扶贫、维稳、拆迁等地方性的工作。那么,外部而来的这些工作都已经明确为非法定职责,内部而来的司法行政之类的工作为什么不能清晰界定为非法定职责呢?

  法院“有权”拒绝任何单位或者个人安排法官从事超出法定职责范围事务的要求,是不是说法院“自身”可以安排?这是非常悖论的一件事。既然“非法院的”主体都不能安排——如果安排,法院有权拒绝;就说明法院自身更不能安排——如果安排法官有权拒绝。因此,应当创设法官的权利。

  法官的法定职责自然是办案。“不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务”,就说明在人民法院内部,也不得安排法官从事非审判事务。别的事不能干,只能办案,实质就是肯定了法官“办案”是一种权利,不能剥夺,不能另作安排。法官的办案权上升为法律,有政策依据。

  (二)  随机分案与法官受案机会平等

  随机分案也被改革的政策性文件所承认。比如,《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》(2017年7月31日)26条规定:分案实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。

  随机分案之所以能确定为改革意见,前提便是所有法官受案机会均等。正是因为受案机会均等,才可以“随机分案”。

  虽然,最高院的上述意见同时规定了指定分案的例外情形,但是显然“随机分案”是原则,不随机是例外。也就是说受案机会均等是原则,具有普遍性。从最高院的上述意见分析,法官同等承办所在法院案件的意思早已蕴含其中。因此,规定法官的“办案权”,将此上升为法律有政策依据。

  当然,一些特别类型的案件,比如复杂疑难案件,最高院意见是可以指定院庭长承办。此类案件院庭长承办是否剥夺其他法官的“办案权”,两者是否冲突?

  笔者认为,“院庭长”法官办理特定类型的案件系特定改革时期的产物。从长远来看,院庭长虽然拥有行政管理职能,在办案问题上,应当与其他法官“扯平”。院庭长并不是员额法官的本质概念,在员额法官的本质意义上并没有职务的划分。因此,这是法院的旧传统与新改革在特定历史时期相结合时的产物。随着司法体制改革的深入,“特例”可能正好需要被“普遍”所溶和。因此,指定分案的个别情形,从长远看从全局考虑不影响法官办案权的普遍承认和根本巩固。

  《草案》指出,修改法官法,对全面落实司法责任制等重大改革任务,巩固司法体制改革成果,进一步提高审判质量效率和司法公信力,具有重要意义。

  既然不得安排法官从事超出法定职责范围的事务以及随机分案原则都有政策性文件作为依据,并且已经成为改革的实践。那么“巩固司法体制改革成果”自然应当将法官的“办案权”写进《法官法》,以法律的形式加以申明和巩固。

  综上,从理论分析,办案权是法官的基本权利,处于基础地位,堪称法官的“生存权”。这一事项上升为法律有现实根据、合宪和有政策性依据。影响办案权的现实样态主要是受案机会不平等,故宜从受案机会均等角度规定法官普遍而平等的“办案权”。

  [①]参见中国人大网:《中华人民共和国法官法(修订草案)征求意见 》,网址:http://www.npc.gov.cn/COBRS_LFYJNEW/user/UserIndex.jsp?ID=8542313,2018年1月8日最后访问。

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